Contrôle du respect des obligations professionnelles à l'égard de la clientèle dans le secteur financier

Cette commande faisait suite à un précédent rapport de l’IGF, qui portait sur l’organisation et le fonctionnement de la supervision des activités financières en France. Certains éléments descriptifs du système de supervision français détaillés dans ce premier rapport peuvent être utiles à la compréhension du présent document.

La mission s’est attachée à évaluer les règles applicables en matière de respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle par les différents acteurs du secteur financier, ainsi que la façon dont leur bonne application est contrôlée par les superviseurs compétents.

Ce thème n’est pas nouveau. Le rapport relatif à la commercialisation des produits financiers, présenté par Jacques Delmas-Marsalet en novembre 2005, visait une problématique analogue mais dans le champ des seuls produits financiers, c’est-à-dire de l’épargne. Il a paru utile dans le cadre de la présente étude, conformément à la lettre de mission du Ministre (reproduite en annexe I), d’étendre l’approche à l’ensemble des produits et services financiers, bancaires ou d’assurance.

Le respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle vise en effet à protéger le « consommateur » financier, client, usager ou épargnant. Comme le montrent de très nombreux exemples sur lesquels nous reviendrons, les risques d’abus à l’égard de ce dernier ne se limitent pas aux produits d’épargne. Un prêt structuré sur 15 ans dont l’emprunteur a mal compris les conditions peut par exemple s’avérer tout aussi dangereux qu’un investissement risqué. Il apparaît ainsi que les problématiques de protection du client ou de l’épargnant ne sont pas de nature fondamentalement différente dans les différents secteurs visés (banque, assurance, épargne et marchés financiers).

Afin de couvrir l’ensemble des cas de figure possibles, nous privilégierons, dans la suite du rapport, le terme « utilisateur » de produits et services financiers ou d’assurance, en lieu et place du terme « consommateur ». Le client peut en effet être emprunteur, investisseur, assuré. Il n’est en outre pas nécessairement une personne physique mais peut être une entreprise, une association ou encore une collectivité locale.

La littérature anglo-saxonne utilise communément l’expression « conduct of business » pour désigner le champ réglementaire et de supervision auquel la mission s’est intéressée, par opposition au domaine du contrôle prudentiel. Nous utiliserons dans le rapport, pour des raisons de commodité, les termes « conduite des affaires » plutôt que la traduction usuelle qui est : « respect des obligations professionnelles à l’égard de la clientèle ».

Afin de répondre à la commande qui lui était adressée, la mission a procédé à un inventaire détaillé des différents textes législatifs ou réglementaires applicables dans ce domaine, au travers des différents secteurs financiers concernés (cf. infra, § II.A, ainsi que l’annexe IV au présent rapport, qui en présente le résultat). Elle a également examiné les travaux de supervision menés par les différentes autorités compétentes au cours des trois dernières années (cf. infra, § III.A).

Des déplacements ont été effectués dans deux pays européens qui, en raison de difficultés importantes rencontrées au cours des années 1990 et 2000, ont fortement développé leur activité de régulation et de supervision dans ces domaines : le Royaume-Uni et les Pays-Bas. Les annexes VI et VII rendent compte des enseignements qui ont pu être tirés de ces déplacements et des échanges avec les services économiques des ambassades de France dans ces deux pays.

La mission a procédé à l’audition de très nombreux responsables, au sein des pouvoirs publics, des autorités de supervision, des entreprises et intermédiaires des différents secteurs concernés ainsi que de leurs associations professionnelles, ou encore des associations représentant les utilisateurs de produits et services financiers. La liste des personnes rencontrées est fournie en annexe II.

Il a enfin paru utile à la mission de solliciter, auprès de plusieurs acteurs financiers, l’organisation de séances de présentation des mécanismes et procédures internes qu’ils mettent en œuvre pour assurer la qualité de la conduite de leurs affaires. L’objectif était de comprendre de façon concrète les implications opérationnelles des différentes règles existantes et de déceler, au-delà des contraintes posées par la réglementation, certaines bonnes pratiques du marché dans ces domaines. Ces séances approfondies n’étaient bien évidemment pas des contrôles. Elles reposaient sur une démarche purement volontaire des acteurs concernés, choisis dans les différents secteurs financiers visés. Elles ont été extrêmement utiles à la mission, qui remercie vivement les entreprises concernées d’avoir accepté de se prêter à cet exercice. Pour des raisons évidentes tenant au secret des affaires, le présent rapport ne retrace pas le contenu de ces réunions.

La mission a bénéficié, tout au long de sa durée, du concours de Mesdames Balençon (Autorité des marchés financiers - AMF), Mercier-Baudrier (Banque de France, Commission bancaire – CB) et Souverain-Dez (Autorité de contrôle des assurances et des mutuelles – ACAM). Ces personnes ont été associées aux déplacements à l’étranger ainsi qu’à certaines des séances en entreprise. Cette méthode de travail visait, au-delà de l’apport technique précieux pour la mission que représentait le concours de ces spécialistes, à développer une compréhension et des approches convergentes entre les différentes autorités de supervision concernées. Ces personnes et les autorités de supervision auxquelles elles appartiennent n’ont cependant pris aucune part dans la rédaction et l’élaboration des conclusions du présent rapport, qui n’engage par conséquent que ses signataires.

Après avoir défini le concept de conduite des affaires et explicité les raisons pour lesquelles ce sujet constitue une priorité aujourd’hui (§ I), le présent rapport s’attache à décrire la réglementation existante en proposant une approche plus transversale pour l’avenir (§ II). Il évalue ensuite les pratiques de supervision et formule des recommandations d’amélioration dans ce domaine (§ III), examine plus particulièrement la problématique de la supervision des intermédiaires (§ IV, ainsi que l’annexe V) et propose une première évaluation grossière des moyens de supervision nécessaires (§ V).

Un glossaire est présenté en annexe III afin de faciliter la lecture du présent rapport et de ses annexes.