Evaluation des Partenariats Publics-Privé (PPP)

Conformément à la demande du ministre, la mission a eu pour objectif de produire une évaluation des PPP sur les plans juridique, économique et financier, en soulignant leurs avantages, leurs inconvénients et leurs risques. À partir d’un état des lieux objectivé, la mission formule trente propositions, permettant d’améliorer le cadre actuel, et propose une doctrine d’utilisation de ces montages, de manière à sécuriser les acheteurs publics. Plus généralement, la mission a également formulé des recommandations en matière de gouvernance de la commande publique et des grandes infrastructures. Les PPP soulèvent des interrogations, en effet, sur la manière dont l’État conduit ses projets d’investissement.

L’appellation de PPP rassemble plusieurs types d’instruments dérogatoires au droit classique de la commande publique. Le concept de PPP ne relevant pas d’une catégorie juridique précise, la mission a retenu pour le périmètre de ses investigations les montages suivants :

• les contrats de partenariat (CP), prévus par l’ordonnance du 17 juin 2004, qui sont les instruments juridiques les plus connus ;
• les autorisations d’occupation temporaire couplées à des locations avec option d’achat (AOT‐LOA), instituées par la loi du 25 juillet 1994 complétant le code du domaine de l’État et relative à la constitution de droits réels sur le domaine public ;
• les baux emphytéotiques administratif (BEA créés par la loi du 5 janvier 1988 d’amélioration de la décentralisation ;
• les baux emphytéotiques hospitaliers (BEH), qui sont la variante hospitalière du précédent dispositif ;
• enfin, les dispositifs sectoriels, crées pour répondre aux besoins de la justice, de la police ou de la gendarmerie nationales par les lois du 29 août 2002 d’orientation et de programmation pour la sécurité intérieure (LOPSI) et du 9 septembre 2002 d’orientation et de programmation pour la justice (LOPJI).

Les délégations de service public (DSP), les concessions et le crédit‐bail, qui relèvent également de la gestion déléguée, n’ont pas été inclus par la mission dans son périmètre d’investigation, car leurs risques pour la puissance publique sont d’une nature différente.

Les PPP ne sont pas un instrument de commande publique comme les autres ; ils font l’objet de nombreux a priori – positifs ou négatifs selon les interlocuteurs. Dans ce contexte, la mission a cherché à objectiver aussi précisément que possible ses constats ; elle a ainsi suivi plusieurs principes pour conduire ses investigations :

• elle a procédé à un retour d’expérience, à partir d’un échantillon de projets. Les investigations sur pièce et sur place se sont traduites par un examen des contrats et par la conduite de nombreux entretiens avec les acheteurs publics, les partenaires privés, les assistants à maîtrise d’ouvrage (AMO) et les experts du sujet (cf. annexe VIII) ;
• elle a procédé à des analyses transversales, en particulier pour les problématiques budgétaires et juridiques ; la direction des affaires juridiques (DAJ) du ministère des Finances a notamment fait l’objet d’une saisine ;
• enfin, elle a cherché à quantifier ses travaux et à les présenter avec une profondeur historique suffisante.

Afin que des conclusions générales puissent en être tirées, l’échantillon de projets a été constitué avec un soin méthodologique particulier : 

• il porte sur l’ensemble des acheteurs publics ; l’État, ses établissements publics, les hôpitaux et les collectivités locales. Pour ces dernières, les investigations semblaient indispensables compte tenu de l’importance croissante de leur recours au PPP, et de la faiblesse de l’information disponible en la matière ;
• les projets ont été sélectionnés à différents stades de leur maturité (en cours de négociation, signés, en cours de construction, en cours d’exploitation ou abandonnés) ;
• pour l’État et ses établissements publics, les projets ont été choisis de manière à couvrir les principaux champs de politique publique recourant aux PPP (défense ; justice ; enseignement supérieur ; équipement/transport ; santé) et à présenter une importante variété de nature (taille ; complexité ; nature juridique ; succès du projet) ;
• pour les collectivités locales, la mission a choisi de se concentrer sur les territoires ayant le plus recouru aux PPP.

Au total, la mission a examiné 54 projets, portés par 35 pouvoirs adjudicateurs différents.