Evaluation du dispositif NACRE

NACRE consiste, d’une part, en un service d’accompagnement à la création d’entreprise destiné aux personnes sans emploi et/ou rencontrant des difficultés pour s’insérer durablement dans l’emploi. Cet accompagnement est assuré par des opérateurs locaux conventionnés par l’État.

NACRE offre, d’autre part, la possibilité à ces publics de bénéficier d’avances remboursables personnelles, sans intérêt, qui visent à leur permettre de consolider les fonds propres de leur projet. Ces prêts à la personne – assimilables aux prêts d’honneur distribués en particulier par les réseaux d’accompagnement associatifs – sont accordés par les opérateurs conventionnés du dispositif, et décaissés par un gestionnaire centralisé - France Active Financement (FAFI) -, dont le refinancement est assuré par le fonds d’épargne géré par la CDC via des enveloppes de prêts à taux zéro d’une durée de sept ans. Le coût de la bonification des prêts du fonds d’épargne est assumé, pour une part, par la section générale de la Caisse des dépôts – donc in fine supportée par l’État - et, pour une autre part, par le fonds d’épargne lui–même.

Les prêts du fonds d’épargne font l’objet d’une garantie intégrale de l’État, laquelle intervient à un double niveau :

• par le Fonds de cohésion sociale (FCS), qui est pour cela doté par la DGEFP d’une enveloppe budgétaire représentant 20 % du montant des prêts à distribuer pour l’année, ce taux correspondant à la sinistralité financière anticipée des avances distribuées ;
• au-delà de la garantie du FCS, une disposition législative prévoit que les prêts du fonds d’épargne sont également garantis par l’État dans la limite de 400 M€, dans le cas où la sinistralité financière effective dépasserait 20 %.

Au 31 décembre 2012, près de 40 000 prêts NACRE avaient été accordés, permettant le financement de plus de 36 500 projets de création ou de reprise d’entreprise pour 2,5 Md€ de financements totaux levés, dont 221,8 M€ de prêts NACRE et plus de 1,6 Md€ de prêts bancaires et assimilés.

À la même date, près de 87 000 porteurs de projet étaient entrés dans le parcours d’accompagnement NACRE, dont plus de 54 000 bénéficiaires de la phase de suivi post création.

La convention « Agir pour l’emploi » ayant expiré le 31 décembre 2012, le mécanisme de garantie de l’État a été prorogé jusqu’au 31 décembre 2013 par amendement législatif. Cette prorogation a été conditionnée, par le Parlement, à la réalisation d’une évaluation du dispositif NACRE.

C’est dans ce cadre que l’inspection générale des finances (IGF) et l’inspection générale des affaires sociales (IGAS) ont été saisies d’une mission tendant à :

• analyser la pertinence et l’efficacité des mécanismes de financement du dispositif NACRE ;
• évaluer les effets économiques et sociaux du dispositif dans ses volets « accompagnement » et « aide à la bancarisation ».

Ces deux voies d’analyse devaient permettre une évaluation d’ensemble du dispositif NACRE et la formulation de recommandations quant à son éventuelle reconduction après le 31 décembre 2013.

À cette fin, les membres de l’IGF et de l’IGAS – ci-après « la mission » – ont conduit des investigations approfondies en lien avec les directions générales et directions en charge du pilotage, du suivi et de l’évaluation du dispositif au sein des administrations des ministères sociaux (DGEFP, DARES) et du ministère de l’économie et des finances (DGT, DB, INSEE, DGCIS).

La contribution de l’INSEE aux travaux d’analyse de la mission sur la pérennité effective des entreprises accompagnées dans le parcours NACRE doit être soulignée car elle a permis de réaliser un exercice inédit d’objectivation de l’impact du dispositif sur la solidité des entreprises concernées.

La mission s’est également appuyée sur les services concernés de la Caisse des dépôts et consignations (direction du fonds d’épargne, direction du développement territorial, direction des finances). Elle a parallèlement mobilisé les opérateurs concernés pour documenter ses analyses sur les mécanismes de financement (FAFI) et exploiter les données de gestion relative à la réalisation des parcours d’accompagnement (ASP).

Des échanges réguliers ont parallèlement été organisés avec les principales têtes de réseau nationales des opérateurs en charge de l’accompagnement (ADIE, BGE, France active, Initiative France), avec lesquelles une réunion de partage de diagnostic a été organisée en juillet 2013.

La mission a, par ailleurs, souhaité bénéficier des éclairages des acteurs de terrain en organisant trois déplacements en région (Nord Pas de Calais et Midi-Pyrénées et visite d’une plateforme d’accueil en Seine-Saint-Denis) à l’occasion desquels elle a pu rencontrer, outre les institutions représentées dans les comités de pilotage, une vingtaine d’organismes locaux prestataires du volet accompagnement de NACRE. Une enquête a parallèlement été réalisée auprès de l’ensemble des DIRECCTE/DIECCTE sur les modalités d’animation du dispositif au plan régional (composition et fonctionnement des comités de pilotage).

Enfin, dans ses travaux d’évaluation de l’efficacité des parcours d’accompagnement, la mission s’est notamment appuyée sur une étude monographique nationale commanditée par la DARES en 2013, dont les analyses convergeaient largement avec ses propres constats.

Eu égard aux exigences de délai de la réalisation de cette évaluation posées par le Parlement, la mission – avec l’accord des cabinets du ministre de l’économie et des finances et du ministre du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle – a organisé son travail selon deux séquences :

• dans un premier temps, la réalisation du diagnostic et l’identification des principaux axes d’évolution. À cet effet, une réunion de présentation a été organisée – fin juillet 2013 – avec les cabinets commanditaires précités sur la base du support ci-joint (pièce jointe), qui constitue - complété de certaines précisions- un livrable de la mission ;
• dans un second temps, l’approfondissement et le chiffrage des recommandations.

Le présent rapport restitue les principales conclusions de la mission.

Il est accompagné des cinq annexes suivantes :

• l’annexe I « positionnement de NACRE » étudie l’économie générale du dispositif et ses conditions actuelles d’articulation avec les autres instruments d’intervention publique en matière de création d’entreprise. Cette annexe analyse, par ailleurs, le public effectivement bénéficiaire du parcours NACRE et les modalités possibles d’une réorientation vers les personnes les plus éloignées de l’emploi ;
• l’annexe II « pertinence du modèle de financement de NACRE » évalue l’intérêt, dans une approche coût/bénéfice », de divers schémas de financement alternatifs aux fonds d’épargne ;
• l’annexe III « analyse de la sinistralité des prêts NACRE » analyse la fiabilité des ratios prudentiels de garantie de l’État en fonction de la sinistralité réelle et prévisible des prêts NACRE ;
• l’annexe IV « volet accompagnement de NACRE » détaille le contenu de l’offre de service d’accompagnement offerte aux porteurs de projet, ses conditions de mise en œuvre au plan territorial et mesure son efficacité sur les taux de pérennité et la capacité des entreprises accompagnées à créer de l’emploi salarié ;
• l’annexe V « pilotage du dispositif NACRE » analyse les modalités d’animation, de suivi et d’évaluation du dispositif mises en œuvre par les pilotes nationaux et régionaux.