Implantation territoriale des organismes de recherche et perspectives de mutualisation entre organismes et universités

Cette mission s’inscrit dans le cadre de la décision n°48 du comité interministériel de modernisation de l’action publique (CIMAP), au titre de l’année 2013.

La note de cadrage établie par la mission le 28 janvier 2014 a été validée par le comité de pilotage interministériel mis en place au titre de cette décision lors de sa réunion du 31 janvier.

En particulier, compte tenu du périmètre particulièrement large de la mission, il était décidé de retenir sept organismes de recherche pour conduire les investigations nécessaires : le centre national de la recherche scientifique (CNRS), l’institut national de la santé et de la recherche médicale (INSERM), l’institut national de la recherche agronomique (INRA), l’institut national de la recherche en informatique et automatique (INRIA), le centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD), cinq établissements ayant fait l’objet d’un audit approfondi de leurs fonctions support par l’IGAENR en 2011, auxquels étaient ajoutés l’institut de recherche pour le développement (IRD) et l’institut national de recherche en sciences et technologies pour l’environnement et l’agriculture (IRSTEA). Par sa diversité mais aussi par sa dimension cumulée, ce panel d’organismes était considéré comme suffisamment représentatif des questions à aborder par la mission.

Par ailleurs, le périmètre des fonctions support à prendre en compte était également acté par le comité de pilotage, à savoir essentiellement celui qui avait été défini lors de la conduite de l’audit de 2011 précité : « l’ensemble des compétences qui fournissent des services aux fonctions métier de l’établissement, mais sans être en lien direct avec le cœur de métier », ce qui les distingue des fonctions dites de soutien.

Enfin, la notion d’implantation devait être comprise beaucoup plus en termes de mutualisation des moyens dans le cadre des politiques de site qu’au sens purement géographique.

Conformément à la lettre de mission, les travaux devaient conduire à examiner les regroupements et mutualisations « au sein de chaque organisme, entre organismes de recherche, entre ceux-ci et les universités », en vue de formuler des recommandations d’optimisation de l’efficacité et de l’efficience de la gestion de ces organismes, en intégrant les unités mixtes de recherche. Dans ce cadre, une évaluation particulière du dispositif de la délégation globale de gestion était demandée. Enfin, la question des activités internationales devait être envisagée sous le seul angle des rationalisations possibles des implantations et des fonctions support liées à ces activités. Les recommandations devaient viser une diminution des « dépenses liées aux fonctions support de l’ordre de 10 % ». 

Comme évoqué lors de la réunion du comité de pilotage, la mission se proposait, outre la mutualisation des fonctions support elles-mêmes, de porter une attention particulière aux systèmes d’information et leurs applications d’appui aux unités de recherche, à la politique des achats et à la dématérialisation des factures, questions qui apparaissaient en première analyse comme particulièrement structurantes.

La mission conjointe a conduit ses travaux selon deux étapes principales :

• une première étape, consacrée à des investigations auprès des sept organismes retenus ; cette phase s’est notamment appuyée sur un questionnaire-type et des entretiens approfondis avec les dirigeants et les principaux services concernés ; cette première étape qui ne saurait naturellement, dans les délais impartis, être assimilée à une phase d’audit, a donné lieu aux annexes monographiques jointes (cf. annexes I à VII) ;
• une deuxième étape, visant, sur la base de ces investigations particulières, à approfondir plusieurs aspects transversaux :
  • la gestion des unités mixtes de recherche et l’analyse souhaitée du dispositif de la délégation globale de gestion : la mission s’est notamment appuyée sur un questionnaire adressé aux directeurs d’unité qui l’ont mise en place, ainsi qu’aux universités et établissements d’enseignement supérieur11 (cf. annexe VIII). Elle a également procédé à une analyse des données dont elle a pu disposer en matière de répartition des moyens des unités (cf. pièce jointe n°2). ;
  • les perspectives de mutualisation aux niveaux des sites, en prenant en compte les échanges avec les organismes mais aussi les visites de six sites12 que la composante IGAENR de la mission avait conduites avant le lancement de la mission conjointe (cf. annexe IX) ;
  • les systèmes d’information (cf. annexe X) : la mission a notamment établi un état des lieux des multiples outils développés par les organismes de recherche pour répondre aux besoins des laboratoires, a échangé avec les directeurs des systèmes d’information des établissements, ainsi qu’avec différents opérateurs, en particulier l’agence de mutualisation des universités et établissements (AMUE), le groupement d’intérêt public « Réseau national de télécommunications pour la technologie, l’enseignement et la recherche » (RENATER) et l’association Cocktail (éditeurs
    d’applications) ; la mission a également sollicité la direction des affaires juridiques des ministères économiques et financiers afin de déterminer les conditions de mutualisation des applications informatiques dans le cadre des règles de la commande publique (cf. pièce jointe n°3), les entretiens conduits par la mission ayant révélé l’importance de clarifier cette question ;
  • les politiques d’achat conduites par les établissements (cf. annexe XI) ;
  • la question des mutualisations des fonctions support des activités internationales
    des organismes (cf. annexe XII).

Cette deuxième phase a été également l’occasion d’entretiens complémentaires avec diverses parties prenantes, en particulier : la conférence des présidents d’université (CPU), l’agence nationale de la recherche (ANR), l’agence d’évaluation de la recherche et de l’enseignement supérieur (AERES), le service des achats de l’État (SAE), la direction interministérielle des systèmes d’information et de communication (DISIC), plusieurs services du ministère de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur et de la recherche (MENESR). L’ensemble des personnes rencontrées par la mission figure à l’annexe XIII.

Au préalable, la mission souligne les très grandes difficultés auxquelles elle a été confrontée pour réunir les données nécessaires à ses analyses, de sorte qu’elle a dû renoncer à certains des travaux qu’elle envisageait initialement. En particulier :

• les organismes ne disposent d’aucune vision consolidée des moyens affectés par l’ensemble des partenaires aux unités de recherche auxquelles ils participent ; seul le CNRS a été en mesure de fournir à la mission, après un long travail (deux mois), des données consolidées relatives aux unités auxquelles il participe, données néanmoins incomplètes et déclaratives s’agissant des moyens apportés par ses partenaires ;
• aucun recoupement des données dont disposent les organismes n’est aisément praticable, notamment en raison d’une absence de normalisation des descriptions des unités qui les associent.

Cette situation a lourdement pesé sur les travaux de la mission, sur le fond et sur les délais d’accès aux informations utiles, sachant en outre que, si la plupart des organismes se sont prêtés de manière active à l’exercice, d’autres n’ont répondu que fort tardivement aux sollicitations de la mission ou de manière incomplète, ce que reflète le degré d’inégale complétude des annexes monographiques.

Le rapport, après avoir rappelé le cadre particulier d’organisation de la recherche en France (titre 1) et les importantes évolutions qu’il connaît depuis quelques années (titre 2), décrit ces difficultés et formule plusieurs recommandations en la matière (titre 3).

Le rapport examine ensuite les mutualisations internes aux organismes au regard des plans d’actions relatifs aux fonctions support que certains d’entre eux ont engagés, ainsi que les perspectives de mutualisations entre organismes. C’est dans ce cadre qu’est évoquée la question des mutualisations à l’international (titre 4).

Sont ensuite abordées les mutualisations entre les organismes de recherche et les établissements d’enseignement supérieur et de recherche, successivement au niveau des unités mixtes de recherche avec notamment la présentation de l’enquête concernant la délégation globale de gestion (titre 5), puis au niveau des sites (titre 6).

Enfin, la mission examine les actions générales d’accompagnement nécessaires, notamment dans le domaine des systèmes d’information (titre 7) avant de conclure sur les opportunités offertes par la mise en œuvre de la loi de juillet 2013 et la nécessité d’un pilotage politique affirmé (titre 8 et conclusion).