La gestion pluriannuelle des finances publiques

Les travaux de la mission ont débuté mi-janvier.

Cette mission fait suite au dernier rapport des parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud sur la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), qui propose « d’oser la pluriannualité ». La LOLF a, à la fois, renforcé l’annualité de l’autorisation budgétaire, en plafonnant les reports de crédits et promu des outils pluriannuels nouveaux pour éclairer les choix budgétaires. La pluriannualité permettrait ainsi de parachever la logique de la réforme, en responsabilisant les gestionnaires sur une période plus longue que la seule année budgétaire.

La lettre de mission demandait ainsi des propositions pour :

• « faire du programme de stabilité le socle d’une programmation pluriannuelle partagé, et se donner une programmation interne couvrant l’ensemble des finances publiques ;
• « renforcer la dimension pluriannuelle de la norme d’évolution des dépenses de l’État (…) en réfléchissant à la possibilité de décliner cette nouvelle norme par missions et programmes, en prenant en compte la diversité des dépenses concernées.

Il était également demandé d’examiner comment articuler pluriannualité et annualité budgétaire.

Pour ce faire, la mission s’est appuyée sur les services du ministère des finances (direction du budget et direction générale du Trésor et de la politique économique, à titre principal), mais également sur les autres ministères : après un premier échange avec les secrétaires généraux et directeurs des affaires financières de quelques-uns d’entre eux, l’appréhension des contraintes des gestionnaires a été complétée par un questionnaire, adressé aux quinze départements ministériels. La mission remercie l’ensemble de ses interlocuteurs pour la qualité des réponses apportées.

Elle a également nourri sa réflexion des modèles de programmation pluriannuelle existant au sein de l’Union européenne, grâce à des échanges avec la Commission (direction générale ECFIN) et surtout à partir de l’étude détaillée de trois exemples : Royaume-Uni, Pays-Bas et Suède.

Les conclusions de ces études sont présentées dans trois annexes du rapport. Trois autres annexes étudient de manière détaillée les modalités de programmation de la masse salariale et des dépenses de pension et la budgétisation des autorisations d’engagement. Deux annexes examinent la programmation des finances publiques et celle des dépenses de l’État.

La première partie du rapport expose en quoi la pluriannualité est un élément-clé pour la maîtrise des finances publiques et l’amélioration de la gestion publique, à partir des exemples étrangers étudiés. La deuxième partie définit les deux piliers de la gestion pluriannuelle proposée : une stratégie des finances publiques couvrant la législature et la programmation des dépenses de l’État sur trois ans, complétée par une trajectoire en recettes. La troisième et la quatrième partie sont consacrées à la description de la méthode proposée pour atteindre chacun de ces deux objectifs.