Le régime forestier mis en œuvre par l'office national des forêts dans les forêts des collectivités

En 2013, la gestion des forêts des collectivités a coûté 175 M€ et présentait un déficit de 29,5 M€ en coûts complets dans la comptabilité analytique de l’office, le financement apporté par les collectivités (frais de garderie et taxe à l’hectare : 25,5 M€) et par l’Etat (versement compensateur de 120,4 M€) représentant respectivement 14,5 % et 68,7 % du coût net total. C’est dans ce contexte que la lettre plafond du budget triennal 2015-2017 adressée au ministre en charge de la forêt prévoyait une diminution du versement compensateur versé par l’Etat (119,6 M€ en 2015, 104,4 M€ en 2016 et 89,2 M€ en 2017), qui devait s’accompagner d’un relèvement progressif des frais de garderie et/ou de la taxe à l’hectare à hauteur d’environ 50 M€.

Suite aux protestations des communes forestières relayées par certains parlementaires, le Gouvernement a décidé le 14 novembre 2014 d’une part, de surseoir à l’augmentation de la contribution des collectivités et d’autre part, d’anticiper d’un an la renégociation de l’actuel contrat d’objectifs et de performance (COP 2016-2020).

Pour l’année 2015, l’abandon de la mesure d’augmentation de la contribution des collectivités de 50 M€ ne s’est pas traduit par une révision à la hausse du versement compensateur de l’Etat : l’amélioration de la conjoncture sur le marché du bois conjuguée à une évolution maîtrisée de ses charges a permis à l’office d’adopter un budget à l’équilibre sans contribution supplémentaire de l’Etat. Toutefois, cet équilibre reste fragile.

Afin d’apporter des éléments objectifs à cette renégociation, il a également été décidé de lancer une mission d’inspections conjointes sur le coût du régime forestier mis en œuvre par l’ONF dans les forêts des collectivités.

Le code forestier confie en effet à l’ONF la mise en œuvre du régime forestier dans les forêts domaniales et celles des collectivités qui représentent 2,9 millions d’hectares en métropole et 8 Mm3 de production en moyenne sur les exercices 2013 et 2014. Ce régime comporte trois grands piliers : la conservation du domaine forestier, l’élaboration d’un document d’aménagement et la mise en œuvre de ce document (mis en marché des bois, planification des travaux forestiers).

Le coût des prestations effectuées par l’ONF au titre du régime forestier pour le compte des collectivités, qui s’élève à 234,7 M€ en brut et 175,4 M€ en net, est financé par trois types de ressources :

• une contribution des collectivités instituée par la loi de finances de 1979 nommée « frais de garderie », qui s’élevait à 20,9 M€ en 2013, proportionnelle aux revenus nets issus des forêts (ventes de bois, mais aussi produit des concessions et de la chasse) avec un taux différencié entre les communes de montagne (10%) et les communes de plaine (12%) ;
• une contribution des collectivités instituée en 2012, proportionnelle à la surface aménagée ou susceptible d’aménagement, fixée à 2 € par hectare, soit 4,6 M€ en 2013 ; 
• une contribution de l’Etat dit « versement compensateur », d’un montant de 120,4 M€ en 2013.

La mission intervient dans un contexte de fragilité économique pour l’ONF comme l’ont mis en évidence une succession de rapports, en particulier le rapport de l’IGF de 1998 sur la comptabilité analytique, les travaux engagés en 2007 dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, le rapport conjoint IGF-CGAAER-CGEDD de 2011 sur le modèle économique de l’ONF, le rapport de la Cour des comptes de juin 2014 portant sur les exercices 2009-2012 et tout récemment le rapport d’information du Sénat du 1er avril 2015 sur l’enquête de la Cour des comptes relative aux soutiens à la filière forêt-bois.

La lettre de mission demandait d’estimer le coût du régime forestier mis en œuvre par l’ONF dans les forêts des collectivités et notamment :

• « de faire l’inventaire des missions relevant de la mise en œuvre du régime forestier en forêt communale », en faisant apparaître pour chaque prestation, « d’une part, le coût direct et d’autre part, l’ensemble des coûts indirects rattachés » ;
• « d’évaluer les moyens nécessaires à ces missions et en préciser le coût réel et complet pour l’ONF » ;
• de comparer « le résultat de cet inventaire et de ces évaluations avec la situation actuelle telle qu’elle ressort de la comptabilité analytique de l’office » ;
• de comparer les résultats avec « le coût de prestations de même nature réalisées par des opérateurs intervenant en forêt privée » ;
• d’évaluer le « besoin de financement en investissements nécessaires à la préservation et au renouvellement de leur patrimoine forestier » ;
• de tenir compte des différences de situation entre les massifs forestiers, en s’appuyant sur « des expériences de terrain au regard d’un échantillon de collectivités situées en zone de plaine, en zone de montagne, en zone méditerranéenne, et en zone péri-urbaine ».

La mission a été lancée lors d’une réunion le 9 janvier 2015 placée sous la présidence du directeur adjoint du cabinet du ministre de l’agriculture. La note de cadrage qui a été l’occasion de préciser la méthodologie a été présentée lors d’une deuxième réunion le 10 février, en présence de la FNCOFOR. Elle prévoyait des déplacements de terrain au sein de quinze unités territoriales (UT) figurant parmi les 82 UT de l’échantillon retenu par la mission dédiées à plus de 90% à la gestion des forêts des collectivités.

Afin de préciser sa méthodologie, la mission a effectué un déplacement test en Franche Comté les 2 et 3 février où elle a, entre autres, visité des forêts communales relevant de deux UT (UT de Besançon et UT de Maîche). Par la suite, elle a effectué des déplacements en Bourgogne Champagne-Ardennes et Auvergne (semaine du 16 février), Lorraine et Alsace (semaine du 23 février), Méditerranée et Rhône-Alpes (semaine du 2 mars) et Aquitaine (semaine du 9 mars). Elle a mis en place un groupe d’experts de l’ONF qui a établi des durées standards des différentes activités du régime forestier dans les forêts des collectivités afin d’établir un chiffrage du coût du régime forestier alternatif à celui résultant de la comptabilité analytique.

La mission a rencontré l’ensemble des organisations syndicales (SNUPFEN : 40 %, CGT forêt : 15 %, SNPA-FO : 11 %, SNTF-FO : 11 %, EFA-CGC : 13 %, générations forêts UNSA : 8,5 %, UNIPEF : 1,5 %) au niveau central et à l’occasion des déplacements sur le terrain à la demande des organisations. Elle a également rencontré les représentants du comité d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail (CHSCT).

La mission exprime ses plus vifs remerciements aux personnels des délégations territoriales (DT), des agences et des UT rencontrés à l’occasion des déplacements de terrain en Franche Comté, Bourgogne Champagne-Ardennes, Centre Ouest Auvergne Limousin, Alsace, Lorraine, Rhône-Alpes, Méditerranée, Sud-Ouest (cf. pièce jointe 2), ainsi qu’aux directeurs d’agences contactés par téléphone. Elle remercie également la direction de l’ONF et les différents services du siège (DRH, DEF, Direction des affaires juridiques, DFRN, DCBS) qui ont contribué aux travaux, ainsi que les membres du groupe d’experts réuni par la mission (cf. annexe VII).

Au terme de ses travaux, la mission constate que malgré une comptabilité analytique fondée sur une collecte des temps des personnels fonctionnaires (CTPF) boycottée par les agents de terrain, le coût du régime forestier mis en œuvre par l’ONF dans les forêts des collectivités reconstitué par la mission est proche du montant figurant dans la comptabilité analytique de l’office en 2013 (partie 1). Par ailleurs, les comparaisons avec le secteur privé invitent à penser, lorsqu’elles sont pertinentes (forêts productives), que des marges de manœuvre existent, tant pour réduire le coût de la gestion des forêts des collectivités que pour augmenter la contribution des collectivités au financement du régime forestier (partie 2). Dans cette perspective, la mission formule des recommandations pour moderniser les modalités d’exercice du régime forestier dans les forêts des collectivités qui est aujourd’hui un système insuffisamment régulé, notamment en matière de maîtrise des coûts (partie 3).