Le temps de travail dans la fonction publique (assistance auprès de Philippe LAURENT)

A la fin des années 1990, la montée du chômage a incité les gouvernements à diminuer le temps de travail dans les entreprises, notamment pour faciliter de nouvelles embauches, avec la loi « Robien » du 11 juin 1996 puis la loi « Aubry I » du 13 juin 1998 qui ramène de 39 heures à 35 heures la durée hebdomadaire légale du travail. Non envisagé initialement, l’aménagement et la réduction du temps de travail (ARTT) ont été étendus au secteur public par les décrets n°2000-815 du 25 août 2000 (fonction publique d’Etat), n°2001-623 du 12 juillet 2001 (fonction publique territoriale) et n°2002-9 du 4 janvier 2002 (fonction publique hospitalière).

Depuis la mise en œuvre des 35 heures et le rapport Roché de 1999, aucune évaluation du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique n’a été réalisée alors qu’en quinze ans de nombreuses évolutions ont eu lieu dans l’organisation de l’Etat, des collectivités locales et des hôpitaux. Un état des lieux du droit et des pratiques s’avérait donc nécessaire. Par ailleurs, la question de la durée de travail des fonctionnaires est revenue dans les débats actuels. La raison principale est d’ordre budgétaire, dans un cadre de plus en plus contraint pour chacune des trois fonctions publiques. Les dépenses en personnels de l’ensemble des administrations publiques représentaient 13% du PIB en 2014 dont 6,4 % pour les 2,38 millions d’agents de l’Etat, soit 136 Mds € (41% du budget).

Le débat sur la hausse des effectifs des collectivités locales est récurrent : avec 1,87 million d’agents, ceux-ci représentent 35% des effectifs de la fonction publique fin 2013 et une dépense de 60 Mds €, soit environ le quart des budgets locaux. Entre réduction des dotations, marges limitées sur la fiscalité et hausse des dépenses, la question du temps de travail devient centrale, particulièrement pour les collectivités territoriales qui ont maintenu en 2001 des organisations de travail antérieures et plus souples avec une durée inférieure à 35 heures, ce que des chambres régionales des comptes n’ont pas manqué de souligner.

A l’hôpital, dès la mise en œuvre des 35 heures, un décalage entre les recrutements et les besoins est apparu en raison du manque de personnels qualifiés sur le marché de l’emploi. Par la suite, malgré le rattrapage budgétaire (la fonction publique hospitalière représente 1,13 million d’agents soit, 21% des effectifs publics et 43,7 Mds€, soit 50,3% des charges des établissements publics de santé), la situation est restée tendue, la contrainte budgétaire pesant sur les embauches et la démographie des personnels soignants n’étant pas favorable.

La problématique du temps de travail apparaît dans plusieurs rapports récents, notamment celui de la Cour des comptes sur la masse salariale de l’Etat établi en juillet 2015 à la demande de l’Assemblée nationale, qui préconise parmi les leviers utiles le réexamen des situations dérogatoires de temps de travail. Le rapport d’information de M. de Montgolfier, fait au nom de la Commission des finances du Sénat en janvier 2016, considère le temps de travail comme un enjeu déterminant pour la réduction des dépenses publiques.

Plus largement, ce sujet s’inscrit dans le débat relatif à la compétitivité de notre pays par rapport à ses voisins, compte tenu de la place importante du secteur public. Par ailleurs, sous l’angle citoyen, la fonction publique doit faire preuve d’exemplarité mais aussi de transparence vis-à-vis du contribuable : le temps de travail des fonctionnaires doit être connu, expliqué et justifié. Il importe, par exemple, de dire que la continuité du service public, principe intangible, implique des temps de travail contraignants pour les agents donnant lieu, en compensation, à des dérogations aux 1 607 heures. Or les fonctionnaires, comme les autres salariés, doivent également bénéficier des règles de protection requises par la législation européenne.

C’est pourquoi, à la demande du Premier ministre, le présent rapport a pour but « de dresser un état des lieux de la réglementation et des pratiques, en proposant des évolutions si nécessaire ; d’examiner les modalités concrètes de mise en place de la RTT au regard des nécessités du service et des besoins des usagers et de permettre d’objectiver le débat sur le temps de travail des fonctionnaires en définissant des processus pérennes de suivi ».

L’exercice s’avère difficile en raison de la rareté et de la dispersion des statistiques publiques, mais aussi de la matière qui se prête mal à toute synthèse. Un des principaux problèmes est l’hétérogénéité des situations. La diversité des métiers exercés est grande dans les trois champs de l’Etat, des collectivités locales et des établissements hospitaliers : à l’évidence les conditions de travail et les nécessités de service varient entre un agent technique d’une commune (jardinier, agent de voirie), une infirmière hospitalière, un gardien de la paix et un cadre de ministère. Cette variété rend particulièrement malaisée toute étude et conclusion d’ensemble. Les calculs à la moyenne et les interprétations de statistiques doivent être pris avec beaucoup de précaution comme l’indique le préambule méthodologique suivant.

Ont été écartées du champ d’investigation des professions aux conditions d’exercice particulières qui nécessiteraient à elles seules des rapports : enseignants, personnel médical de la fonction publique hospitalière, magistrats, militaires (ces deux dernières catégories ne relevant pas du statut général de la fonction publique), personnel médical de la fonction publique hospitalière.

De même, la mission s’est focalisée sur l’examen des règles et des situations de droit commun ; l’absentéisme n’est donc pas traité car il s’agit d’une question particulière et nécessitant un rapport ad hoc. Au demeurant, sur ce point, les statistiques existantes permettent déjà un suivi.

En termes de méthode, des entretiens ont été menés avec près de 300 acteurs du secteur public mais aussi du secteur privé, des personnalités qualifiées, les organisations syndicales, ainsi que des associations représentatives des collectivités territoriales (annexe n°2).

Parallèlement, deux questionnaires (un quantitatif et un qualitatif) ont été élaborés par la mission et largement diffusés auprès de plus de 500 structures des trois versants de la fonction publique. En particulier, ils ont été adressés à l’ensemble des employeurs publics du Loiret, département et siège d’un chef-lieu de région choisi par la mission pour une approche exhaustive des trois fonctions publiques sur un territoire limité.

Le présent rapport aborde successivement :

• le cadre juridique qui s’applique au temps de travail dans la fonction publique, après avoir brièvement rappelé le contexte historique dans lequel celui-ci a été instauré (1) ;
• l’analyse des pratiques recensées au sein des trois versants (Etat, territorial et hospitalier) (2) ;
• les questions et enjeux soulevés par l’organisation actuelle du temps de travail dans le secteur public (3).