L'Etat et ses agences

L’utilisation par l’État de techniques d’organisation de l’action publique alternatives à l’organisation « classique », hiérarchique et pyramidale, de son administration n’est pas une problématique nouvelle, comme en témoignent les développements anciens des établissements publics (EP), en particulier les établissements publics administratifs (EPA) et les établissements publics industriels et commerciaux (EPIC). Ces modes d’organisation du service public sont en effet les illustrations les plus classiques de ce que la doctrine juridique a pu qualifier de « démembrements » de l’État, sans que ce concept ne fasse toutefois l’objet d’une définition rigoureuse et univoque.

Si le recours à ces modes de gestion publique alternatifs semble s’être amplifié, ce phénomène n'est pas si simple à appréhender, notamment d’un point de vue quantitatif :

• à côté des établissements publics, d’autres statuts juridiques ont été utilisés pour l’exercice de missions de service public, notamment des statuts juridiques de droit privé (associations, sociétés anonymes). Plus récemment, de nouvelles formes juridiques ont été créées, telles que les GIP (groupements d’intérêt public), introduits par la loi du 15 juillet 1982 ;
• le critère de la personnalité juridique n’est plus suffisant pour les caractériser, comme en témoignent les développements des autorités administratives indépendantes (AAI) et des services à compétences nationales (SCN), créés par le décret du 9 mai 1997. Non dotés de la personnalité juridique, ces derniers sont proches dans leur fonctionnement des « agences » exécutives britanniques ;
• le recensement de ces différentes entités n’est pas satisfaisant. Plusieurs périmètres ont été définis, sans qu’un travail de synthèse exhaustif ne soit effectué par les administrations. Outre les organismes divers d’administration centrale (ODAC), recensés par l’institut national de la statistique et des études économiques (INSEE), la loi organique pour les finances publiques (LOLF) a introduit un nouveau périmètre, en conduisant progressivement la direction du budget à préciser la notion d’« opérateur » de l’État.

Compte tenu du foisonnement des statuts juridiques et des périmètres de recensement, la mission a été contrainte d’adopter un vocable unique lui permettant de qualifier toutes ces entités. Parce qu’il ne fait pas l’objet d’une définition juridique et administrative rigoureuse, la mission a ainsi, par convention, choisi d’utiliser le terme générique d’ « agence » pour qualifier ces différentes entités dont les activités, les statuts, la taille et les relations entretenues avec l’État composent un ensemble très hétérogène.

L’ampleur et le développement des agences de l’État restent aujourd’hui mal connus. Pour le seul périmètre des opérateurs de l’État, qui constitue un sous champ du périmètre retenu par la mission, les moyens financiers alloués par l’État représentent en 2012 plus de 50 Md€ de crédits budgétaires et de taxes affectées, soit près de 20 % du budget général de l’État, et plus de 400 000 équivalents temps plein (ETP), soit près de 20 % du nombre d’agents de la fonction publique d’État. Avec de tels moyens, les agences sont devenues un enjeu déterminant de gestion publique. Dans ce contexte, l’État et le Parlement ont cherché depuis plusieurs années à renforcer leur contrôle sur ses agences, tant pour s’assurer de l’efficience de leur gestion que de leur pilotage stratégique par l’État.

À partir d’un état des lieux sur le recours aux agences et sur leur insertion dans les politiques publiques, ce rapport vise, d’une part, à formuler des recommandations sur l’organisation actuelle des relations entre l’État et ses agences et, d’autre part, à élaborer une réflexion stratégique établissant dans quelles circonstances et sous quelles conditions l’État peut leur confier des politiques publiques. En revanche, il a été exclu du périmètre des investigations l’examen de l’efficience des agences, tant du point de vue de leur gestion interne que de leur action publique. Ces questions ne peuvent en effet être examinées que lors d’audits « opérateurs » approfondis.

Pour répondre à ce double objectif, la mission s’est attachée à collecter le plus grand nombre de données pour dresser un panorama complet et objectivé. Elle a également choisi de procéder à des « retours d’expérience » sur des cas‐types d’agences ; elle a ainsi étudié plus spécifiquement cinq « blocs » d’agences :

• trois blocs ont été constitués autour de politiques publiques (santé et secteur médico‐social ; développement durable ; culture) ;
• un bloc a été constitué autour d’une fonction (agences de financement) ;
• enfin, un bloc a été constitué autour d’un statut juridique (les services à compétence nationale).

Ce rapport s’accompagne de neuf annexes techniques.