L'évaluation du fichier des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP)

Bien qu’à la fin des années 1970 le législateur ait pris des mesures destinées à protéger les consommateurs dans leurs relations avec les prêteurs, l’accroissement des cas de surendettement a conduit, par la suite, à la mise en place d’un dispositif spécifique de traitement du surendettement.

Instauré par la « loi Neiertz », ce dispositif s’inspire des dispositions applicables aux entreprises en difficulté et permet de traiter les situations de surendettement dans un cadre multilatéral associant le débiteur et ses principaux créanciers sous l’égide des commissions de surendettement. Par la suite, le cadre législatif a été modifié à plusieurs reprises en raison de l’augmentation des situations de surendettement et de l’évolution de sa nature :

• à l’origine, le rôle des commissions consistait à rechercher une solution amiable par l’élaboration d’un plan conventionnel de rééchelonnement du paiement des dettes et de réduction ou de suppression du taux d’intérêt ;
• mais dès 1998, les cas d’insolvabilité des ménages ont conduit le législateur à mettre en place des mesures d’effacement des dettes, sous le contrôle du juge ; elles ont été complétées en 2003 par une procédure dite de rétablissement personnel (PRP) s’inspirant de la faillite civile applicable en Alsace-Moselle.

Parallèlement, la « loi Neiertz » a institué un dispositif de prévention, sous forme d’un fichier national des incidents de remboursement des crédits aux particuliers (FICP), dont la gestion a été confiée à la Banque de France. Si, une fois le surendettement avéré, les mesures prises par les commissions ou les juges du surendettement y sont recensées afin d’en garantir leur respect par le débiteur, la finalité principale du FICP reste bien la prévention du surendettement à travers l’inscription des particuliers rencontrant des difficultés de remboursement de leurs crédits. Cette inscription ne constitue pas une interdiction de droit d’accès au crédit, mais doit permettre, à travers la consultation du fichier par les établissements de crédit avant l’octroi d’un crédit, de prévenir toute aggravation de la situation financière des demandeurs.

La répartition des personnes inscrites au FICP reflète cette fonction préventive, puisque environ 77% des personnes fichées l’ont été au titre des déclarations d’incident de paiement, et un peu plus d’un tiers au titre du surendettement (certaines personnes étant fichées aux deux titres).

Le volet préventif de la « loi Neiertz » a connu peu d’évolutions depuis sa création et ce malgré les changements profonds du surendettement de ces dernières années. Les statistiques de la Banque de France de 2004 montrent que les causes du surendettement, après avoir été largement la conséquence d’une accumulation de crédits, sont aujourd’hui dans 73% des cas dues à une baisse brutale et imprévue des revenus provoquée par un « accident de la vie ». Il convient également de mentionner que dans près de 12% des dossiers de surendettement, les arriérés de charges courantes sont prédominants sur l’endettement bancaire. Ainsi, le surendettement dit « actif » ne constitue guère plus que 15% des causes du surendettement. Or, la fonction préventive du FICP s’adresse principalement à ce dernier type de surendettement.

Par ailleurs, la mission a eu à connaître d’un développement des moyens permettant de contourner les effets d’une inscription au FICP au travers de la contraction de nouveaux crédits par l’intermédiaire du conjoint, des parents, voire des grands-parents ou de l’utilisation inadéquate du rachat de crédits. Si la restructuration de crédits peut s’inscrire dans le cadre d’une gestion dynamique de la dette ou apporter une solution adaptée à un endettement excessif, son usage par le débiteur, qui est alors en mesure de contracter de nouveaux crédits, peut dans certains cas conduire à une aggravation de son endettement.

Enfin, le développement des crédits renouvelables est souvent dénoncé par les associations de consommateurs en raison de leur facilité d’accès pour les ménages les plus fragiles ayant des difficultés à gérer leur budget et qui peuvent y avoir recours pour combler une faiblesse de revenus conduisant le plus souvent à une « spirale du surendettement ».

Pour ces différentes raisons, des débats ont été ouverts par des parlementaires, des associations de consommateurs et plus récemment par le médiateur de la République, sur les voies et moyens d’améliorer le cadre législatif. Il s’agit tout d’abord du développement du « crédit responsable » ou de l’instauration d’une obligation de consultation du fichier par les établissements de crédit, mais aussi de l’amélioration du FICP voire de son remplacement par un fichier « positif ». Il convient de noter que certains de ces sujets devront être abordés dans le cadre de la transposition prochaine en droit interne de la directive européenne sur le crédit aux consommateurs.

Madame Lagarde, ministre de l’Économie, des Finances et de l’Emploi a ainsi commandité une étude auprès du comité consultatif du secteur financier (CCSF) sur le crédit renouvelable et, conjointement avec le Gouverneur de la Banque de France, la présente mission auprès de l’inspection générale des finances et de l’inspection générale de la Banque de France.

Cette mission, qui a fait l’objet d’une lettre de mission en date du 13 décembre 2007, a pour objectif de renforcer l’efficacité du FICP en matière de lutte contre le surendettement à travers l’évaluation de son fonctionnement et de son cadre législatif et réglementaire. Elle comporte deux volets :

• l’évaluation du cadre juridique concernant les durées d’inscription au FICP et les modalités d’accès au fichier par les particuliers ;
• l’analyse du fonctionnement du FICP qui portera notamment sur la possibilité de procéder à la généralisation du recours à un mode de télétransmission sécurisé par les établissements de crédit afin d’améliorer la réactivité du dispositif.

Les investigations, qui se sont déroulées du 21 janvier au 16 avril 2008 ont consisté en :

• une analyse du cadre législatif et de sa construction au cours du temps ;
• l’examen des demandes d’accès et de rectifications des particuliers, ainsi que de leurs réclamations auprès de la CNIL, des services de la Banque de France et des commissions de surendettement ;
• des entretiens avec les parties prenantes : associations de consommateurs, établissements de crédit et leurs organismes professionnels etc. ;
• l’examen de dossiers de surendettement dans deux commissions de surendettement ;
• divers entretiens conduits au sein de la Banque de France (Secrétariat général, DSRP, DOD et DIT), l’analyse de la documentation interne à la Banque de France, ainsi que des échanges entre la Banque de France et les établissements de crédit dans le cadre des travaux du CFONB ;
• l’envoi de questionnaires aux établissements de crédit par la mission et le dépouillement des réponses obtenues.