L’évolution de l’organisation régionale de l’Etat consécutive à la nouvelle délimitation des régions

Dans ce cadre, le Premier ministre a saisi les inspections générales des ministères disposant d’un réseau déconcentré, par lettre de mission du 18 septembre 2014, de deux questions à expertiser :

• la définition des contours de l’organisation-cible au niveau régional des services déconcentrés, des ARS et des opérateurs ayant une représentation régionale ;
• la méthode de conduite de la réorganisation.

Lors des premiers contacts de la mission avec les cabinets des ministères et le secrétariat général du Gouvernement (SGG) le périmètre des réflexions a été précisé : les régions d’outre-mer et d’Ile-de- France ne sont pas concernées du fait de leurs spécificités. L’exercice est conduit à iso-compétences pour l’Etat et les collectivités territoriales, les résultats de la revue des missions de l’Etat, d’une part, et le contenu définitif de la loi NOTRe, d’autre part, n’étant pas pleinement connus à la date de la remise du présent rapport. De la même façon, la réflexion est menée à iso-organisation des directions régionales et des directions départementales interministérielles, le Gouvernement ayant pris le parti d’une stabilité des services. Inversement, l’examen des possibilités d’ajustement des circonscriptions suprarégionales aux nouvelles réalités régionales a été ouvert.

Les trois inspections générales interministérielles ont associé les inspections générales ministérielles à la centaine d’entretiens conduits au niveau central, avec les cabinets, les secrétaires généraux, les directions générales ministérielles et interministérielles, plusieurs grands opérateurs de l’Etat, les associations d’élus et quelques préfets de région, puis aux entretiens conduits lors des déplacements en région, ainsi qu’aux différentes étapes de formalisation de la réflexion et de l’élaboration du rapport.

Pour l’inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche (IGAENR), dont la lettre de mission précitée précise qu’elle « pilotera les travaux déjà engagés par le ministère, dans le même calendrier, en lien avec les inspections générales interministérielles » et qui doit remettre un rapport spécifique dans les mêmes délais, des entretiens communs et des échanges réguliers d’informations ont eu lieu.

L’inspection générale des services judiciaires (IGSJ) a participé à la mission, dans les mêmes conditions que les autres inspections ministérielles, mais sur le seul sujet des services relevant des directions de l’administration pénitentiaire et de la protection judiciaire de la jeunesse, la carte des tribunaux étant exclue des travaux.

La mission a également bénéficié de la collaboration du contrôle général des armées (CGA) ainsi que de celle du conseil général de l’économie, de l’industrie, de l’énergie et des technologies (CGEIET).

Pour nourrir ses travaux, elle a dressé un état des lieux des services déconcentrés par ministère, en s’appuyant sur les inspections générales. Elle a pris connaissance de travaux portant sur des problématiques comparables dans d’autres pays. Des sous-groupes thématiques ont été organisés sur les ressources humaines, les systèmes d’information et l’immobilier.

Après les régions de Bourgogne et Franche-Comté, dont la fusion fait l’objet d’une démarche de préfiguration anticipée, la mission s’est rendue dans trois des quatre futures très grandes néo-régions, dites « méga-régions » : Aquitaine, Limousin et Poitou-Charentes ; Languedoc-Roussillon et Midi-Pyrénées ; Auvergne et Rhône-Alpes afin d’examiner, au plus près des réalités locales, les contraintes, les conditions et les modalités de préfiguration. D’autres déplacements ou entretiens plus ciblés ont eu lieu dans chacune des nouvelles régions.

La priorité a été donnée aux méga-régions qui dépassent, parfois en superficie et toujours en nombre de départements, les plus grandes régions actuelles. En effet, la variété des situations géographiques, urbaines, économiques des néo-régions complexifie la recherche d’une stratégie commune. Les distances et donc le temps de déplacement depuis le nouveau chef-lieu de région posent la question de l’éventuelle nécessité d’antennes infrarégionales. Le nombre des futurs interlocuteurs au niveau départemental notamment rend plus difficile la connaissance et l’animation des réseaux.

Les services de l’Etat en région, hors ceux relevant de l’Education nationale et de la Défense, pour les seules fonctions régionales, interrégionales ou zonales, représentent 46 000 agents. En ne prenant en compte que les régions faisant l’objet d’un regroupement, les effectifs pour ces mêmes fonctions sont ramenés à 28 000. Toutefois, l’impact est moindre si l’on se risque à des hypothèses sur les chefs-lieux potentiellement retenus. Dans ce cadre, un maximum de 10 700 agents exerçant des fonctions régionales seraient susceptibles d’être concernés par une mobilité fonctionnelle ou géographique à terme vers le futur chef-lieu. Il s’agit donc d’un chantier significatif en termes de conduite du changement.

La chronologie de la réforme est rythmée par quelques étapes majeures : la désignation par décret des chefs-lieux provisoires en 2015, les élections régionales dans le cadre des nouvelles circonscriptions en décembre 2015, l’entrée en vigueur effective de la nouvelle délimitation des régions au 1er janvier 2016, les résolutions des nouveaux conseils régionaux sur la fixation des chefs-lieux définitifs des régions avant le 1er juillet 2016.

Même s’il ne faut pas exclure que certains conseils régionaux veuillent fixer les grandes lignes de l’organisation future de leurs services avant fin 2015, l’année en cours pourrait donc être marquée par un certain attentisme des conseils régionaux, d’ici la prise de fonctions des nouveaux élus. Le début de l’année 2016 restera probablement incertain jusqu’à la conclusion d’accords et, si besoin, de compromis sur la localisation des instances politiques et administratives des collectivités régionales, qui seront plus ou moins faciles à définir selon la situation géographique, historique et politique des nouvelles régions. Ceci ne doit pas empêcher l’Etat d’avancer dans ses réflexions sur son organisation future, en nommant des préfigurateurs au début du second trimestre 2015.

La mission a rendu compte de l’avancement de ses travaux, le 9 décembre 2014, devant les directeurs de cabinet et les préfets de région et le 18 décembre 2014, devant le comité des secrétaires généraux et préfets de région. Elle a également rencontré le collège des directeurs généraux d’agences régionales de santé le 15 janvier 2015. Elle a, en outre, bénéficié d’un échange avec les organisations syndicales siégeant au conseil commun de la fonction publique lors d’une réunion organisée par la DGAFP le 19 décembre 2014.

Le présent rapport cherche à définir les conditions d’un équilibre entre le principe d’une modularité des solutions locales, le maintien de l’efficience des administrations dans leur management interne et la préservation d’une proximité et d’une lisibilité des services et des missions de l’Etat pour les citoyens et les usagers.

Il présente successivement le contexte et les opportunités de la réforme (I), puis les propositions pour une réforme réussie (II) et pour la conduite de la réforme (III).