Mission d'expertise sur la fiscalité de l'économie numérique

Les révolutions industrielles ont toujours appelé des réformes fiscales de grande ampleur. L’impôt progressif sur le revenu a été instauré alors que le salariat se développait dans toutes les franges de la société, consacrant l’essor de l’économie industrielle. La taxe sur la valeur ajoutée (TVA) a été conçue pour accompagner la croissance de l’économie des Trente glorieuses, caractérisée par l’allongement et la plus grande complexité des chaînes de valeur. Elle s’est ensuite généralisée à la plupart des pays développés et a fait l’objet d’une harmonisation européenne. Plus récemment, la contribution sociale généralisée (CSG) a été imaginée pour se substituer partiellement aux cotisations sociales assises sur les salaires afin d’adapter le financement de la protection sociale à une économie où les pensions de retraite et les revenus du capital représentent une part croissante des revenus des ménages.

Parmi ces grandes réformes fiscales, la création de la TVA est celle qui a le plus transformé la fiscalité des entreprises. La TVA paraissait complexe à l’époque où elle a été inventée. Elle soulevait des difficultés juridiques, techniques et évidemment politiques. Elle a donc d’abord été expérimentée dans certains secteurs industriels, puis généralisée à l’ensemble de l’économie, y compris le commerce, l’artisanat et l’agriculture. Ses règles d’application territoriale ont ensuite dû être précisées et adaptées lorsque son harmonisation européenne est devenue nécessaire au bon fonctionnement du marché unique.

Depuis lors, le cadre de l’activité des entreprises s’est profondément modifié, sans que ce mouvement s’accompagne de grandes réformes de leur fiscalité. La construction européenne, la mise en place du marché unique, la mise en circulation de la monnaie unique ont eu des conséquences majeures sur les stratégies de structuration et d’établissement des entreprises au sein de l’Union européenne. Le développement du commerce international et la globalisation des marchés financiers ont eux aussi joué un rôle dans la difficulté croissante à imposer les bénéfices des groupes multinationaux. Ils ont entraîné l’émergence de stratégies de compétition fiscale entre pays et territoires.

Dans le même temps, l’économie des pays européens est parvenue à la « frontière technologique ». À ce stade de développement, l’économie a épuisé les gains de productivité liés au rattrapage des pays les plus avancés et ne peut continuer à croître que si ses acteurs redoublent d’efforts d’innovation, à la fois dans le champ technologique et dans celui des modèles d’affaires.

Une économie à la frontière technologique se caractérise par une grande instabilité, liée à un renouvellement permanent des technologies, des modèles d’affaires et du périmètre des marchés pertinents. Lorsque cette économie se joue des frontières, son instabilité s’étend à des marchés globaux, en recomposition permanente, sur lesquels les transformations industrielles se succèdent à une fréquence croissante, les positions dominantes sont conquises en quelques années, les points de fragilité apparaissent subitement et ont des effets dévastateurs. Le financement par le capital‐risque, modèle conçu et imposé aux États-Unis par le Français Georges DORIOT au milieu du siècle dernier, répond aux exigences de cette économie où l’innovation industrielle impose des investissements considérables dans une période de temps très courte, le plus souvent en dehors des grandes organisations. Dans cette économie financée par le capital‐risque, des entreprises de création récente croissent à un rythme spectaculaire et, en l’espace de quelques années, dépassent en capitalisation boursière d’autres entreprises parfois établies depuis plusieurs décennies, voire plusieurs siècles.

La fiscalité des entreprises a, elle, trop peu changé dans ses principes et dans son application. Elle continue de reposer sur les deux grands piliers que sont l’imposition des bénéfices (l’impôt sur les sociétés) et l’imposition des transactions (la taxe sur la valeur ajoutée ou, aux États‐Unis, la taxe sur les ventes). L’harmonisation européenne de la taxe sur la valeur ajoutée et la densification du maillage des conventions fiscales bilatérales, qui préviennent les situations de double imposition des bénéfices, enserrent de plus en plus la fiscalité des grandes entreprises dans un cadre juridique impossible à modifier dans un seul pays. La stabilité des règles fiscales n’est pas un mal en soi. La sécurité juridique des contribuables et la prévention des situations de double imposition sont des objectifs stratégiques de la politique fiscale. Mais cette stabilité devient une fragilité quand elle procède davantage de l’impossibilité à s’entendre entre États que de la volonté de ménager aux contribuables une sécurité propice au développement économique. Alors que l’économie change à un rythme accéléré, c’est du fait de la rigidité du droit fiscal international et européen que la fiscalité des entreprises est restée conforme dans ses principes et dans ses références à ce qu’elle était dans les années 1960.

L’inadéquation du droit fiscal à cette transformation de l’économie apparaît particulièrement évidente pour ce qui concerne l’économie numérique. Les discordances entre les caractéristiques de cette économie et les règles qui régissent la fiscalité des entreprises sont plus criantes que jamais. Leur correction devient urgente. Le numérique n’est pas qu’un nouveau média ou un nouveau canal de distribution. Il affecte ou affectera tous les secteurs de l’économie et remet radicalement en cause le droit fiscal dans deux de ses dimensions : l’analyse fonctionnelle de la création de la valeur et les règles déterminant la répartition entre les États du pouvoir d’imposer. Quelques difficultés, apparues très tôt, ont pu être réglées ponctuellement par des textes de lois, des directives communautaires, de nouveaux commentaires adoptés par consensus à l’OCDE. Mais les mesures déjà prises, qui remontent souvent à plusieurs années, ont pour point commun d’avoir peu tiré les leçons des bouleversements consécutifs à la révolution numérique – ou de les avoir tirées trop vite, avant d’avoir pu prendre la mesure de l’ampleur des transformations en cours.

La mission d’établir un rapport d’expertise sur la fiscalité de l’économie numérique nous a été confiée par Pierre MOSCOVICI, Ministre de l’économie et des finances, Arnaud MONTEBOURG, Ministre du redressement productif, Jérôme CAHUZAC, Ministre délégué chargé du budget, et Fleur PELLERIN, Ministre déléguée chargée des petites et moyennes entreprises, de l’innovation et de l’économie numérique.

Une étape préalable à ce travail consiste à définir l’économie numérique. Les entreprises de l’économie numérique sont les sociétés d’édition logicielle, les sociétés de services et d’ingénierie informatique (SSII), les agences Web et les opérateurs de télécommunications. Elles sont également les entreprises de secteurs qui, comme la publicité, l'information et le divertissement, sont devenus essentiellement numériques. Elles sont aussi et surtout des entreprises de toutes tailles, des startups aux entreprises globales servant des centaines de millions d’utilisateurs, qui transforment progressivement et radicalement tous les secteurs de l’économie : par l’intensité de leur recours aux technologies numériques ; par le caractère innovant de leurs modèles d’affaires ; par l’abondance du financement auquel elles ont accès, notamment grâce au capital‐risque ; par l’amélioration en continu du design de leurs interfaces et des expériences qu’elles proposent à travers leurs applications ; par la relation privilégiée qu’elles nouent avec les utilisateurs de ces applications ; enfin, par le levier qu’elles font des données issues de l’activité de ces utilisateurs.

La fiscalité de l’économie numérique a donc de nombreuses dimensions : l'impôt sur les sociétés dont sont redevables les entreprises de l’économie numérique ; la taxe sur la valeur ajoutée applicable aux différentes activités de cette économie ; la fiscalité du capital‐risque, qui joue un rôle déterminant dans l’innovation et le développement des sociétés de l’économie numérique ; la fiscalité de certaines activités revêtant une importance capitale dans l’économie numérique, comme la recherche et développement (crédit d’impôt recherche, statut de jeune entreprise innovante) ; la fiscalité spécifique, notamment certaines taxes dont sont redevables les opérateurs de télécommunications.