Moyens et gouvernance de la politique de santé environnement

Elle a été confiée à : pour le CGAAER (Conseil général de l’agriculture, de l’alimentation et des espaces ruraux), Pascal HENDRIKX, inspecteur général de santé publique vétérinaire, pour le CGEDD (Conseil général de l’environnement et du développement durable), Agnès MOUCHARD, inspectrice générale de l'administration du développement durable, pour l’IGA (Inspection générale de l’administration), Nicolas CLOÜET, inspecteur général de l’administration, pour l’IGAS (Inspection générale des affaires sociales), Dominique GIORGI et François MAURY, inspecteurs généraux des affaires sociales, pour l’IGESR (Inspection générale de l’éducation, du sport et de la recherche), Sabine CAROTTI, inspectrice générale de l’éducation, du sport et de la recherche , pour l’IGF (Inspection générale des finances), Vincent LIDSKY, inspecteur général des finances. 

La lettre de mission demandait de : 

• dresser un inventaire des moyens consacrés à la santé-environnement par l’Etat, les collectivités territoriales et l’Union européenne ; 
• formuler des propositions pour renforcer la gouvernance de cette politique.  

La mission s’inscrit dans la suite d’un rapport des inspections générales, chargées en 2020 d’un état des lieux et de recommandations sur l’évaluation des risques et l’expertise scientifique en santé environnement ainsi que les missions et l’organisation des agences et organismes publics compétents, et dont elle partage largement les recommandations en matière de gouvernance. 

La mission s’est d’abord interrogée sur la définition à retenir de la notion de santé environnement. Elle propose un cadre réfléchi en la matière, mais qui reste largement contraint par une identification budgétaire difficile. La notion de santé-environnement est récente et mal appréhendée par les nomenclatures de dépenses en vigueur. Il s’agit d’une priorité croissante, mais qui reste en réalité peu visible dans les attributions ministérielles et les documents budgétaires. 

La mission a procédé à une enquête détaillée, par mission et programme budgétaire de l’Etat, auprès de l’ensemble de leurs responsables. Elle consacre à chaque mission une annexe détaillée de format identique. De même, elle s’est rapprochée des principaux opérateurs concernés. Pour l’Etat et ses opérateurs, la mission a consolidé les résultats obtenus dans un tableau de synthèse budgétaire et exploité ses résultats grâce à une base de données ad hoc. 

S’agissant des collectivités territoriales, les informations, très partielles, sont issues des comptes de l’environnement et secondairement de la nomenclature fonctionnelle extraite par la DGFiP. Enfin, les investigations relatives aux financements communautaires n’ont pu être que partiellement fructueuses dans le délai imparti, la mission constatant que les outils dont dispose l’administration française ne permettent pas une quantification complète.

La mission est donc restée largement dépendante des données dont les administrations et établissements sollicités disposaient ou qu’ils ont bien voulu rassembler pour répondre à ses sollicitations. 

Quant à la gouvernance de la politique de santé-environnement, dont plusieurs travaux parlementaires antérieurs, ainsi que le rapport des inspections générales précité, soulignaient la fragilité, la mission a pu en entendre les principaux acteurs et en tirer des propositions visant à la renforcer.  

Le présent rapport : 

• s’efforce de définir la notion de santé-environnement (SE) pour les besoins de ses travaux, et préconise de l’intégrer dans la notion d’« une seule santé » ; 
• note que l’inventaire des crédits affectés à la politique de santé-environnement dépend en réalité d’une capacité d’identification limitée, qui oblige à une approche pragmatique en la matière (partie 1) ; 
• expose les résultats de ses investigations (partie 2), qui montrent que : 
  • les financements de l’Etat restent aujourd’hui limités et dispersés entre de multiples priorités ; 
  • les dépenses des collectivités territoriales sont potentiellement beaucoup plus importantes, mais répondent, pour leur grande majorité, à des objectifs de deuxième niveau : ces dépenses obligatoires (notamment assainissement de l’eau et traitement des déchets) ont été intégrées dans un « second cercle » de la santé-environnement ; 
  • la sécurité sociale n’est pas absente du financement de la santé-environnement ; 
  • les apports de l’UE restent limités, et ne sont que partiellement quantifiables avec les outils actuels de suivi ; 
• formule des propositions de nature à permettre un renforcement notable de la gouvernance de la politique santé-environnement/ « une seule santé », et une meilleure identification des moyens qui y sont consacrés (partie 3).  

Le rapport s’accompagne de nombreuses annexes : onze d’entre elles, de format harmonisé, détaillent les crédits dédiés à la santé-environnement des missions et programmes budgétaires concernés, deux présentent la synthèse et l’analyse de ces crédits, deux sont consacrées à la planification de la santé-environnement (régionale et sectorielle), une à l’intervention de la branche accidents du travail-maladies professionnelle de la sécurité sociale, une aux nomenclatures de dépenses utilisées, une aux documents budgétaires transversaux existants, une aux crédits européens et une aux collectivités territoriales.  

Le mandat de la mission portait sur les financements publics et la gouvernance de la politique de santé-environnement. L’enjeu des leviers d’intervention majeurs en la matière, essentiellement en termes de règlementation des expositions, qui permettent d’agir sur les principaux risques environnementaux et leurs impacts potentiels sur la santé humaine n’est donc pas abordé ici. 

La mission était mandatée pour analyser certains aspects de la politique de « santé-environnement ». Dans la suite du rapport, le terme de « santé-environnement » a été souvent maintenu, compte tenu de son utilisation actuelle. Néanmoins, dans l’esprit de la mission, la notion de « une seule santé » pourrait lui être substituée, particulièrement pour les recommandations traitant de la politique à venir.