Questions de tarification et de solvabilisation des services d'aide à domicile en direction des publics fragiles

La loi du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne consacre le secteur des services à la personne, en progression constante sur les années récentes (+ 8% en 2007 et + 4% en 2008) et instaure une procédure spécifique d’agrément pour ceux-ci ; les services aux personnes fragiles (enfants de moins de 3 ans, personnes âgées et personnes handicapées) doivent faire l’objet d’un agrément dit « qualité ».

Dans un contexte d’une part d’augmentation des besoins (notamment en direction des personnes âgées) et de crise économique qui conduit à réduire les dépenses publiques et à contracter les dépenses des ménages, le secteur des services d’aide à domicile à destination de publics fragiles fait face à des difficultés financières.

En fin d’année 2009, les associations et fédérations du secteur ont alerté les pouvoirs publics sur ces difficultés. Selon ces professionnels, une centaine de structures, représentant 60 000 personnes aidées, se sont déclarées en cessation de paiement (ainsi de l’importante fédération finistérienne de l’aide à domicile en milieu rural (ADMR), placée en redressement judiciaire en décembre 2009, de l’association régionale d’accompagnement social territorialisé (ARAST) à la Réunion qui a licencié l’ensemble de ses 1 200 salariés ou de l’administration déléguée régionale (ADR) de Lille qui a également licencié 700 salariés), des chiffres probablement appelées à augmenter en 2010. Le siège national de l’UNA (Union nationale de l’aide, des soins et des services à domicile), qui rassemble de l’ordre de 1200 associations, et 145 000 professionnels, a été placé en décembre 2009 en redressement judiciaire. Les organisations syndicales estimaient fin 2009 que plus de 11 500 emplois avaient d’ores et déjà été détruits dans le secteur (sur les 1,3 million de salariés que compte le secteur des services à la personne, hors assistantes maternelles et gardes d’enfants).

Les financeurs et en particulier les conseils généraux sont également fragilisés. Les conseils généraux ont vu leurs dépenses d’aides sociales augmenter de manière très sensible depuis les transferts de compétences initiaux des premières lois de décentralisation. Le montant total des dépenses sociales est ainsi passé de 14,8 Mds € en 1999 à 31,6 Mds € en 2009, et représente près de la moitié du total de leurs dépenses. Au sein de ces dépenses sociales, trois postes représentent 90% du total : l’allocation personnalisée d’autonomie (APA) et la prestation de compensation du handicap (PCH) pour un montant de 12,3 Mds €, l’aide sociale à l’enfance (ASE) et l’aide aux familles pour 6 Mds €, le revenu minimum d’insertion (RMI)- revenu de solidarité active (RSA) pour 6,4 Mds€.

Cet accroissement des dépenses s’est accompagné d’une dégradation du taux de couverture par les autres financeurs, Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) en particulier, que souligne le rapport Jamet. Or le poids de la dépense liée au financement de la dépendance ne peut que croître dans les années à venir par l’effet mécanique du vieillissement de la population.

C’est dans ce contexte et parallèlement à deux missions confiées à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) et la caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA) que l’inspection générale des affaires sociales (IGAS), l’inspection générale des finances (IGF) et l’inspection générale de l’administration (IGA) ont été saisies par les ministres du budget, de l’intérieur et des collectivités locales, du travail et de la solidarité et leurs secrétaires d’Etat, d’une mission portant sur l’analyse des facteurs déterminant le coût des prestations d’aide et d’accompagnement délivrés au domicile des personnes, d’examen des règles de tarification et de solvabilisation des besoins et des plans d’aide via l’APA en vue de propositions d’évolutions, d’examen enfin des modalités actuelles du contrôle d’effectivité de la dépense publique d’aide à domicile (cf. annexe n°1).

Il était également demandé à l’occasion de ces travaux d’apprécier les difficultés financières des services que la mission serait amenée à constater.

Mme Anne BRUANT-BISSON et M. Jacques-Bertrand de REBOUL pour l’IGAS, M. Philippe AUBE-MARTIN pour l’IGF ont été chargés de cette mission.

Compte tenu du cadre très large des investigations demandées et des missions confiées parallèlement à la DGCS et la CNSA, la mission, en accord avec les cabinets, a circonscrit ses travaux comme suit :

• sur l'organisation proprement dite, la mission a rencontré à la fois les acteurs nationaux du secteur (administrations, établissements publics, fédérations associatives et privés, Assemblée des départements de France – ADF) et locaux en se déplaçant dans huit départements (la liste des départements et personnes rencontrés figure en pièce jointe) ;
• faute de données véritablement consolidées sur les budgets et les coûts des associations d’aide à domicile (les fédérations associatives commencent à mettre en place de tels systèmes, les fédérations d’entreprises privées n’en disposent pas), l’analyse des coûts s’est fondée sur l’examen à la fois des données remises par les fédérations lorsqu’elles en disposaient et des constats effectués dans le cadre des déplacements dans les départements via l’examen des
  comptes de services de différentes natures juridiques : association, entreprise du secteur privé lucratif ou service public, que la structure soit par ailleurs autorisée ou agréée ;
• la tarification, sur laquelle un groupe de travail spécifique de l’Assemblée des départements de France a travaillé depuis fin février 2010 en vue de faire des propositions initialement en juillet (la remise de ces propositions a été reportée en septembre) a fait l’objet d’une note intermédiaire spécifique, sur la base des éléments recueillis à la fois auprès des acteurs nationaux et en particulier de l’ADF, et à l’occasion des déplacements dans les départements, reprise dans le rapport de synthèse ;
• sur la solvabilisation, des personnes, la CNSA étant précisément chargée d’une étude sur ce thème, qui portera notamment sur les modalités d’élaboration et le contenu des plans d’aide APA dans les départements, la mission s’est concentrée sur la situation dans les départements où elle s’est déplacée, en cherchant à évaluer l’impact de la nature juridique du service d’aide à domicile et de son mode d’intervention sur les conditions de valorisation des plans d’aide ;
• sur le contrôle d’effectivité enfin, la mission s’est attachée à examiner les modalités de mise en place et les solutions techniques retenues dans les départements visités, et d’en déterminer les avantages et inconvénients ou insuffisances.

Par ailleurs et compte tenu de la nature très différente de l’aide aux familles d’une part, aux personnes âgées et aux personnes handicapées d’autre part, et, en accord avec les cabinets, la mission a circonscrit ses travaux aux deux derniers publics.