Recomposition spatiale des territoires littoraux

La mobilité du trait de côte est un phénomène naturel observé depuis des siècles, qui résulte de l'action combinée des vagues, du vent, des courants et des flores fixatrices des sables et vases, là où elles existent. Cette mobilité peut se traduire par une érosion (recul du trait de côte) ou un engraissement (avancée du trait de côte).

L’érosion du trait de côte a été accrue par les activités humaines, qui ont contribué à artificialiser le trait de côte (avec l’urbanisation du bord de mer au cours du XXe siècle), à modifier les courants et donc les transports de sédiments (aménagements portuaires, digues, épis rocheux), et à réduire l’apport de sédiments continentaux (aménagements des rivières, extraction de matériaux, barrages), voire à extraire les sédiments de la mer. L’élévation du niveau de la mer consécutive au réchauffement climatique devrait accélérer le recul du trait de côte d’ici à la fin du siècle.

Contrairement aux risques naturels majeurs tels que la submersion fluviale ou les séismes, l’aléa ne réside pas dans la probabilité de sa survenance, mais dans la date de celle-ci :

• le recul du trait de côte apparaît généralement comme un phénomène d’une seule occurrence à cinétique lente ou modérée, ce qui permet de mettre en œuvre des mesures d’adaptation avec une marge d’anticipation suffisante pour éviter tout dommage aux personnes ;
• de façon imprévisible, ce recul peut être brutalement accéléré sous l’effet de tempêtes, comme les 28 tempêtes hivernales qui ont frappé la côte aquitaine durant l’hiver 2013-2014.

Pour cette raison, le recul du trait de côte, contrairement aux risques naturels majeurs, ne bénéficie d’aucun dispositif de solidarité nationale ni d’aucun régime assurantiel. Le juge administratif et le Conseil constitutionnel, dans leurs décisions relatives à l’immeuble Le Signal, à Soulac-sur-Mer, ont confirmé que l’article 33 de la loi du 16 septembre 1807, qui renvoie aux propriétaires la responsabilité d’assurer leur protection en érigeant, sur autorisation, des « digues à la mer », continue de s’appliquer, et que les dommages liés à l’érosion ne donnent droit à aucune indemnisation par la puissance publique.

Pour autant, en maints endroits du littoral, le recul du trait de côte est difficilement séparable de risques naturels majeurs. Ainsi, le recul du trait de côte et le risque de submersion marine sont étroitement liés et interagissent dans les zones basses : les phénomènes de surcote et l’action des vagues sont susceptibles d’aggraver fortement l’érosion des littoraux, entraînant un recul du trait de côte, qui pourra à son tour favoriser la submersion marine. Par ailleurs, sur les côtes rocheuses, l’éboulement des falaises peut résulter de la combinaison d’une érosion marine en partie basse et d’infiltrations d’eau pluviale en partie haute (exemple d’Ault, dans la Somme).

La pertinence des mesures susceptibles d’être mises en œuvre pour anticiper le recul du trait de côte doit donc être appréciée distinctement sur chaque territoire en fonction de la nature de leurs côtes, des modalités de leur occupation, et de la combinaison des risques naturels auxquels ils sont exposés.

La prise de conscience des risques littoraux consécutive à la tempête Xynthia, en 2010, s’est traduite par un renforcement du cadre institutionnel concernant la prévention de la submersion marine. Par ailleurs, s’agissant de l’érosion côtière, le ministère de l’environnement a élaboré en 2012 une stratégie nationale de gestion intégrée du trait de côte (SNGITC), sur la base du rapport du député Alain Cousin. Cette stratégie, appelée à être déclinée au niveau régional ou local, a notamment donné lieu au lancement d’un appel à projet auprès des collectivités territoriales « souhaitant initier sur leurs territoires soumis aux risques littoraux une réflexion sur la relocalisation des activités et des biens dans une logique de recomposition spatiale ». La SNGITC a été actualisée en 2017, alimentée par un comité de suivi présidé par des parlementaires (depuis décembre 2017, par le député Stéphane Buchou, qui a succédé aux députées Chantal Berthelot et Pascale Got). Les dispositifs encadrant le recul du trait de côte sont cependant jugés incomplets par les acteurs locaux et certains parlementaires, comme l’attestent les propositions de loi qui se sont succédé depuis plusieurs années, selon les axes suivants :

• l’information des propriétaires sur les risques naturels, pourtant prévue par la loi, semble être appliquée de manière très inégale, comme le rappelle le rapport du CGEDD sur Le Signal. Il est donc possible qu’une partie des propriétaires de biens menacés aujourd’hui par le recul du trait de côte, n’aient pas été conscients de la réalité et de l’imminence du phénomène lors de l’acquisition de leur bien ;
• le droit actuel mène à des situations vécues localement comme « kafkaïennes » : les propriétaires de l’immeuble Le Signal ont été évacués de leur logement, sans indemnisation, mais en gardent la propriété, et restent surtout pénalement responsables en cas d’effondrement de l’immeuble sur la plage. Pendant le déroulement de la mission, un amendement au projet de loi de finances pour 2019 a été voté afin de doter par transfert de crédit une nouvelle ligne budgétaire à hauteur de 7 M€, destinée à aider les propriétaires de l’immeuble ;
• la distinction entre le recul du trait de côte et les risques naturels majeurs assurables, éligibles au fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM, dit « fonds Barnier »), n’apparaît pas clairement aux parties concernées, quand ils se comparent à des situations qui leur semblent similaires ;
• les outils réglementaires et financiers ne permettraient pas d’anticiper le recul du trait de côte dans les décennies à venir, via des opérations de « recomposition littorale ».

La mission a effectué ses travaux entre début novembre 2018 et fin février 2019, selon les modalités suivantes : (i) entretiens avec les cabinets ministériels, administrations centrales, parlementaires, représentants des collectivités locales, chercheurs, organismes publics ou privés compétents sur le sujet ; (ii) envoi d’un questionnaire aux préfets des régions littorales, visant en particulier à identifier la typologie des situations critiques, le degré d’appropriation du phénomène par les acteurs locaux, les bonnes pratiques et les obstacles de toute nature ; (iii) des visites de terrain dans six régions littorales de l’hexagone (Hauts-de-France, Normandie, Pays de la Loire, Nouvelle-Aquitaine, Occitanie, Provence-
Alpes-Côte d’Azur). Des visioconférences ont été réalisées avec la Guadeloupe et la Martinique.

Le rapport est structuré en trois parties. La première détaille les obstacles rencontrés par la recomposition spatiale, et les conditions et modalités de sa mise en œuvre. La deuxième présente comme prérequis la rénovation de la gouvernance de la politique d’adaptation au recul du trait de côte et le renforcement de l’information des élus et des citoyens. La troisième expose les outils d’urbanisme et de financement que les collectivités locales pourraient mobiliser, dans le cadre d’une contractualisation avec l’État sur un projet de territoire.

Le rapport est accompagné des annexes suivantes :

• analyse de la gestion du recul du trait de côte à l’étranger (annexe I) ;
• modalités d’acquisition des biens menacés (annexe II) ;
• outils de gestion des espaces menacés à moyen et long terme (annexe III) ;
• financement des projets de recomposition spatiale (annexe IV) ;
• le projet de territoire : un projet intercommunal avec une traduction opérationnelle (annexe V) ;
• éléments relatifs à la règlementation et aux pratiques de gestion du littoral (annexe VI) ;
• lexique des sigles utilisés (annexe VII) ;
• liste des personnes rencontrées (annexe VIII) ;
• lettre de mission (annexe IX).