Revue de dépenses 2017 - Les recours contre tiers des caisses de sécurité sociale

Cette mission a été confiée à Hélène Pelosse, inspectrice générale des finances et Vincent Ruol, inspecteur des affaires sociales. Philippe Sultan, inspecteur général de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche a rejoint la mission sur ses aspects scolaires (cf. Annexe 6 bis Enquête de terrain sur les accidents scolaires). La mission a démarré effectivement mi-janvier 2016.

Le processus de revue de dépenses a été établi par l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Les revues de dépenses constituent un exercice d’évaluation des politiques budgétaires distinct de ceux qui l’ont précédé :

• à chaque revue de dépenses est assigné un objectif de consolidation budgétaire ex ante : la finalité de la mission est de documenter et de préciser les moyens d’atteindre cette cible, de la façon la plus opérationnelle possible ;
• les revues de dépenses sont articulées avec le calendrier budgétaire : les thèmes qui font l’objet d’une mission sont publiés en annexe au projet de loi de finances (PLF) et les conclusions doivent être rendues à temps pour permettre, le cas échéant, une intégration de leurs recommandations dans la construction du budget de l’année suivante ;
• les revues de dépenses sont destinées à être transmises au Parlement et font l’objet d’un suivi, la mise en œuvre de leurs recommandations est détaillée dans une annexe budgétaire (jaune) au moment du dépôt de chaque PLF.

Un maximum de propositions doivent être assorties de chiffrage des économies en dépenses ou en recettes supplémentaires qui y sont associées, avec les hypothèses de calcul et notamment celles afférentes au taux de croissance tendancielle des dépenses retenues ; un tableau récapitulatif des mesures de consolidation budgétaire proposées doit figurer en évitant les doubles comptes et en évaluant l’ampleur des réformes exigées par l’atteinte de la cible ex ante ; quant à l’horizon temporel, il peut être variable, une partie des recommandations pouvant donner lieu à des mesures dans le prochain PLF ou PLFSS ; enfin les modalités de mise en œuvre (nature des textes à adopter, procédures, consultations) doivent être précisées.

La lettre de mission (cf. Annexe 1) indique que les travaux devront permettre d’augmenter les recouvrements de 15% sur les années à venir, afin de pérenniser par des mesures structurelles l’amélioration constatée en 2015. Il est précisé que le champ de la mission portera sur l’ensemble des régimes obligatoires de la sécurité sociale, y compris les régimes spéciaux, l’ensemble des RCT devront être pris en compte, quels que soient les branches et tiers responsables, publics ou privés.

Le champ des travaux porte sur trois points :

• le chiffrage le plus exhaustif possible du potentiel du RCT, à comparer aux montants effectivement recouvrés par les caisses pour en déduire des marges de progrès ;
• l’analyse des moyens d’améliorer le signalement des tiers responsables et en particulier l’état de la mise en œuvre des recommandations de la mission menée par l’IGAS relative aux signalements effectués par les établissements de santé en 2015 et l’étude des voies de transmission des signalements par les établissements scolaires aux caisses de sécurité sociale en ce qui concerne les accidents scolaires ;
• l’évaluation du chiffrage des créances réalisé par les caisses de sécurité sociale et la proposition de solutions juridiques ou pratiques permettant pour chaque dossier, d’améliorer l’évaluation des créances, d’en assurer l’exhaustivité et d’en améliorer le recouvrement.

Selon les membres des cabinets ministériels rencontrés, la question du chiffrage est essentielle sur les trois points indiqués. En outre, la direction du budget a confirmé qu’en l’absence de chiffrage du potentiel, il était difficile de faire progresser ce dossier.

Les travaux de la mission viennent en effet à la suite de plusieurs autres travaux : d’une part le rapport de la Mission nationale de contrôle de la sécurité sociale (MNC) d’avril 2015 portant sur les conditions de recouvrement des prestations sociales (maladie et ATMP) dans le cadre d’un RCT ; d’autre part du rapport IGAS visé supra de janvier 2015 relatif à l’évaluation du dispositif des RCT menés par les caisses d’assurance maladie (déclarations par les hôpitaux) (cf. Annexe 8 Mise en œuvre des recommandations MNC et IGAS).

La mission intervient dans un contexte difficile dans le domaine des accidents scolaires et médicaux :

• en ce qui concerne le RCT relatif aux accidents scolaires, les premières investigations de la mission ont montré que le dossier était bloqué depuis 2013 suite à un échange de courriers entre la DSS et la DGESCO, cette dernière refusant toute extension de l’obligation de signalement des accidents scolaires des directeurs d’établissements aux caisses de sécurité sociale pour des raisons juridiques (la loi n° 78-753 du 17 juillet 1978) et politiques (une telle charge administrative étant perçue comme difficile à imposer aux directeurs d’école et chefs d’établissement) ; la mission regrette à ce sujet que l’IGAENR n’ait pas été saisie dès l’origine pour contribuer à faciliter la conduite de la mission ; elle a fait des propositions en ce sens aux cabinets en soumettant une lettre de mission additionnelle permettant d’associer ce corps d’inspection sur la partie accidents scolaires ; la lettre de mission a été validée le 22 mars 2017 (cf. Annexe 1) et un membre de l’IGAENR a pu prendre en charge la partie enquête terrain auprès des services et établissements du ministère de l’éducation nationale (cf. Annexe 6 bis) ;
• en ce qui concerne les accidents médicaux, la mission intervient alors qu’un rapport de contrôle de la sixième chambre de la Cour des comptes portant sur les missions, la gestion et le fonctionnement de l’ONIAM (Office National d’Indemnisation des Accidents Médicaux) sur les exercices 2011 à 2015 vient de faire état de dérives inquiétantes notamment en matière de recouvrement des titres de recettes et qu’un nouveau directeur a été récemment nommé. L’absence de fiabilité des données chiffrées de l’ONIAM ne facilite pas les travaux de la mission.

Enfin d’une manière générale, le contexte de la mission s’inscrit dans le cadre de réformes en cours, que ce soit celle de la réforme de la responsabilité civile pilotée par la Chancellerie et comportant d’importants enjeux interministériels, ou de celles du déploiement de la facturation individuelle des établissements de santé (projet FIDES). Il convient également de noter l’existence d’une enquête de la Cour des comptes relative à la gestion des créances des organismes de sécurité sociale, portant donc notamment sur le RCT, en cours depuis 2014 et qui devrait être finalisée à l’automne 2017.

La mission a tenté d’approcher le montant du gisement du RCT qu’elle estime, sous réserve des nombreuses hypothèses méthodologiques et dans les trois domaines principaux de RCT :

• entre 858 et 933 M€ pour les accidents automobiles ;
• 85 M€ pour les accidents médicaux ;
• entre 125 et 234 M€ pour les accidents scolaires, ce gisement étant largement inaccessible.

Au total la mission estime le gisement accessible entre 943 et 1 018 M€, dont 904 M€ devraient théoriquement aujourd’hui être recouvrés sur ces trois domaines, soit un gisement résiduel moins de 100 M€ (1). Le sous rendement limité du RCT est lié à une multitude de facteurs (2). En conséquence, si la mission a formulé des recommandations, aucune d’entre elles ne permettra de gagner rapidement des montants substantiels.