Revue de dépenses - Dépenses de formation initiale et continue des agents de l’État

Cette revue de dépenses s’inscrit dans le cadre prévu par l’article 22 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2014 à 2019. Elle était inscrite, sous un intitulé plus restreint concernant les seules dépenses de formation initiale des fonctionnaires (toutes les écoles sauf les écoles d’ingénieurs), parmi les thèmes annoncés au Parlement dans le cadre de l’annexe au projet de loi de finances pour 2016 consacrée aux revues de dépenses.

La notion de formation a évolué au cours des dix dernières années, avec l’accent mis progressivement sur la formation professionnelle et sur l’accompagnement des déroulements de carrière, notamment après la loi du 2 février 2007 de modernisation de la fonction publique et le décret du 15 octobre 2007 relatif à la formation professionnelle tout au long de la vie. À la traditionnelle distinction entre formation initiale et formation continue, toujours utilisée par les acteurs de la formation, comme en témoigne la lettre de mission, s’est substitué un ensemble de formations incluses dans la notion de formation professionnelle tout au long de la vie. Cette notion peut être découpée en deux grands sous-ensembles :

• les formations statutaires, obligatoires pour l’accès ou le maintien dans un grade : après un recrutement ou un changement de corps, lors d’une titularisation suite à un parcours d’accès aux carrières de la fonction publique (PACTE), ou en cours de carrière lorsqu’elles sont prévues par le statut du corps ;
• les formations professionnelles : formation continue, préparation aux concours et examens, bilans de compétences, congés de formation, validation des acquis de l’expérience (VAE), congé de professionnalisation.

Cette distinction, qui ne figure pas en tant que telle dans les textes de 2007, structure de fait aujourd’hui le dialogue entre acteurs publics et facilite les comparaisons. Elle est reprise dans la suite du rapport.

L’éclairage juridique et la nomenclature ci-dessus n’épuisent pas la notion de formation. Des incertitudes demeurent dans sa définition et ses limites. Ainsi, une formation s’insérant dans les obligations de service d’un métier (entrainement et aptitude au tir ou à la plongée par exemple) fait-elle encore partie de la formation ou est-elle un élément du service lui-même ? Dans un registre différent, des séminaires de service pour échanger sur une réforme ou sur de bonnes pratiques sont-ils des formations ou simplement des outils de management ? Inversement, faut-il rendre compte de formations librement choisies et pratiquées en dehors des horaires de travail sur des MOOC (massive open on-line course) quand elles sont utiles au service ? Dans la suite des travaux, la mission adoptera une conception large de la notion de formation, tout en reconnaissant que, par nature, une telle vision large ne peut faire l’objet d’un suivi exhaustif.

L’absence de fiabilité, d’exhaustivité et de comparabilité des données chiffrées constitue un obstacle majeur pour mener à bien une revue de dépenses. Confrontés aux mêmes difficultés, les rapports antérieurs sur la formation font le choix soit d’évacuer totalement les aspects quantitatifs, soit de proposer des interprétations des données tout en soulignant leur faible pertinence. La mission a procédé à un état des lieux le plus détaillé possible, sans masquer l’hétérogénéité des méthodes de constitution des données et leur non comparabilité. Afin de ne pas faire double-emploi avec les nombreux travaux existants, qu’il s’agisse des enquêtes de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) ou des travaux d’audit menés sur la formation au cours des dernières années, la mission a choisi de reposer un certain nombre de fondements stratégiques guidant l’action de formation sans pour autant écarter, chaque fois que cela lui paraissait possible et pertinent, le recours à une vision quantifiée. En outre, si elle fournit de multiples exemples, le présent rapport couvrant l’ensemble du champ de la formation de l’État s’écarte résolument de toute tentative de monographie même partielle d’un secteur donné de formation.

La mission a ainsi cherché à fournir la meilleure image possible des dépenses de formation des agents de l’État, souligné les manques en ce domaine et identifié les causes structurelles de cette situation, notamment l’absence de définitions communes et de stratégie d’ensemble de l’État pour la formation de ses agents (I). Pour accroître l’efficacité et la pertinence de la dépense de formation, elle propose les éléments d’une stratégie de formation qui s’articule autour de trois axes principaux, en s’inspirant de pratiques et d’initiatives observées dans un certain nombre de ministères ou écoles de formation (II). Enfin, elle formule des propositions visant à améliorer le pilotage et les modalités de la formation des agents de l’État et à constituer des référentiels communs afin de renforcer le suivi des coûts et d’accroître l’efficience de la dépense (III).